Минуло понад п’ять років після укладення гібридного перемир’я між Україною та ватажками проросійських колаборантів, що було зафіксовано в Мінську 5 вересня 2014 року.
Питання дієвості, доцільності укладення та функціонування цих угод залишається сумнівним. Ідеться як про міжнародний аспект – вибір квазідипломатичної гібридної форми перемовин, незручний мінський майданчик, політичний аспект (необхідність іти на фактичну легалізацію бойовиків, вносити зміни в українське законодавство, конституцію, що підриває легітимність влади в очах суспільства і сам державний суверенітет), так і про військовий – продовження обстрілів та наростання числа жертв в умовах вимушеного замороження лінії фронту та переходу війни у затяжну фазу, що породжує «втому від війни» та «антивоєнні суспільні настрої», що стають зручним полем для діяльності проросійських підривних елементів та політиків-демагогів.
Необхідність мінських домовленостей тодішній глава держави Петро Порошенко аргументував фактичною ситуацією воєнної катастрофи в умовах введення російських військ в Україну у серпні 2014 року та жахливих наслідків Іловайського котла, які відкрили дорогу російським військам в глиб країни (за словами генерал-лейтенанта Руслана Хомчака, готових до спротиву підрозділів не було до Дніпропетровська та Миколаєва). Мінське перемир’я за словами тодішньої влади мало дати змогу відновити армію, провести додаткову мобілізацію, розбудувати фортифікаційні укріплення. На жаль, за п’ять років значну частину поставлених завдань щодо посилення обороноздатності так і не було виконано. Ще сумнівніші наслідки переговорів у лютому 2015 року ( Комплекс заходів із виконання Мінських угод, узгоджений на саміті в Мінську 11 – 12 лютого лідерами Німеччини, Франції, України та Росії у форматі нормандської четвіврки підписаний 12 лютого 2015 року Тельявіні, Кучмою, Зурабовим; також під ними пізніше підписались А. Захарченко та І. Плотницький, тодішні очільники маріонеткових утворень «ДНР» і «ЛНР». https://www.osce.org/ru/home/123258?download=truе), які фактично були перекреслені окупацією Дебальцівського плацдарму, що за умовами мав бути в українській зоні відповідальності.
Нині складається враження, що тодішній президент Порошенко лише використав загострення на фронті, щоб реалізувати свій так званий “мирний план”.
Повідомлення про мирний план Порошенка з’явилися ще у червні 2014 року (https://dt.ua/POLITICS/stali-vidomi-vsi-punkti-mirnogo-planu-poroshenka-145465_.html.).
Відразу після інавгурації новообраний Президент Порошенко проголосив перемир’я, яке протривало два тижні, фактично зірвавши та зупинивши наступ українських сил. Згодом, Указом Президента № 548/2014 від 20.06.2014 було введено в дію рішення РНБОУ (секретар Андрій Парубій), яке підтримало План Президента України з мирного врегулювання ситуації у східних регіонах.
Хоча План і не був втілений у життя, по суті багато з яких пунктів стали основою так званих «мінських протоколів». Зокрема щодо амністії бойовиків та проросійських колаборантів, особливий статус окупованих територій (фактична федералізація та під соусом так званої децентралізації влади), особливий статус російської мови шляхом внесення змін до Конституції.
У преамбулі Мінських угод так і зазначено: Протокол за результатами консультацій Тристоронньої групи щодо спільних кроків, спрямованих на імплементацію Мирного плану Президента України П. Порошенка та ініціатив Президента Росії В. Путіна, підписані у Мінську 5 вересня 2014 року представником ОБСЄ Г. Тельявіні, Другим Президентом України Л. Кучмою і Послом РФ в Україні М. Зурабовим.
Відтак, замість того, щоб апелювати до світового товариства щодо адекватної реакції відповідно до міжнародних правил на військову агресію Росії щодо України та запуску Будапештського формату (у складі гарантів безпеки України після здачі ядерної зброї), Президент України втягнув країну в сумнівний мінський процес, результатом якого стали квазідомовленності – так звані “Мінські угоди” з незрозумілим статусом.
Леонід Кучма, підписи якого засвідчують позицію України в Мінську, не мав жодних легітимних повноважень як представник української влади, його статус залишається сумнівним, а підписані документи не є можливими для виконання, бо відповідно до українських законів ці документи не мають жодної юридичної ваги. Вони не були ні підписані діючим Президентом, ні ратифіковані Верховною Радою (а згідно зі ст. 9 Закону України «Про міжнародні договори України» всі міжнародні угоди повинні бути ратифіковані парламентом). Сумнівною є також відповідальність, яку взяли на себе представник ОБСЄ Г. Тальявіні та посол РФ М. Зурабов. З одного боку, підпис представника Росії є фактом взяття нею відповідальності за події на Сході України. З іншого, цієї відповідальності РФ, як виявилося, неможливо досягнути через невизначеність документів та можливість широкого трактування їх. Ба більше, Росія почала позиціонувати себе як посередника, а не безпосереднього винуватця агресії щодо України. Ще одним негативним фактом мінських угод стало виведення питання анексії Криму за межі міжнародного переговорного процесу.
Протягом 5 років українська влада наголошувала на безальтернативності Мінських угод. На жаль, нова влада на чолі з Володимиром Зеленським, замість вивести Україну з глухого кута мінських угод і далі як мантру декларує безальтернативність Мінська.
У безпековій компоненті угоди, що мали принести перемир’я та припинення загибелі військовослужбовців, практично не дали необхідних результатів. Майже кожні два місяці проголошувались чергові перемир’я, що постійно порушувалися. У військовому плані зменшення градусу війни дало змогу провести певну реорганізацію воєнної структури (принаймні в районі бойових дій), яка виявила ефективні результати під час оборони Мар’їнки та плацдармів навколо Широкина влітку 2015 року, наступі українських військ у 2017-18 році (з періодичними загостреннями). Однак порушення з боку окупантів тривали, у формі обстрілів та періодичного загострення на окремих напрямках (наприклад, у районах Широкино на підступах до Маріуполя, в районі Авдіївської промзони й околиць Горлівки). Тобто Мінський процес проявив свою неефективність, і не зупинив подальші агресивні акти Росії (такі як напад на українські кораблі в акваторії Керченської протоки у грудні 2018 року).
Тактичне перемир’я, досягнене в Мінську попри те, що якість та кількість зібраного в районі Донбасу угрупування українських військ дорівнює або й перебільшує сили РФ та бойовиків, не дало можливості підготовки і проведення блискавичної військової операції щодо звільнення окупованих територій. До того ж зберігається загроза удару з інших точок, насамперед із Криму, Придністров’я, північно-східного кордону.
На цьому етапі варто хоча б застосувати ефективну блокаду окупованих територій, зберегти підтримку санкцій проти РФ та відмовитися від виконання недіючих Мінських угод, принаймні у сфері фактичної федералізації України. Розмитість мінських формулювань, яких до того ж Україна офіційно не ратифікувала, а лише добровільно підтримує, втратили свою тактичну вагу і не мають жодної перспективи.
Водночас їх використовують євроатлантичні держави, які замість виконання взятих у Будапештському меморандумі зобов’язань, зацікавлені у якнайшвидшій нормалізації відносин із РФ.
Втягнення у діалог у рамках мінського процесу з представниками проросійських колаборантських та терористичних організації «ДНР», «ЛНР» (їхній терористичний статус встановлено в судовому порядку) може призвести до поступової їхньої легалізації на міжнародній арені. Сумнівно, що Росія попри виконання Україною своїх зобов’язань у рамках Мінська має намір повернути Україні контроль над окупованими територіями, державний суверенітет та територіальну цілісність у межах кордонів.
До того ж досвід останніх 30 років (з моменту розпаду СССР) доводить – всюди на пострадянському просторі, де Росія виступала гарантом мирних переговорів, вона не виконувала взятих на себе зобов’язань, односторонньо трактувала домовленості та використовувала їх як привід для втручання у внутрішні справи суверенних країн. Придністров’я, Нагірний Карабах стали інструментами впливу на політику Молдови, Вірменії та Азербайджану. А в Грузії після двох десятиріч замороженого конфлікту ситуація поглибилась після російської агресії у серпні 2008 року, коли Москва окупувала нові райони та напряму визнала “незалежність” Абхазії та Південної Осетії. Схожа доля може чекати і Україну у випадку слідування в фарватері форматів, запропонованих Москвою.
На сьогодні найбільш дискусійною стала так звана «формула Штайнмайєра» – пропозиції колишнього міністра закордонних справ (сьогодні президента) Німеччини, що звучить із 2016 року. Громадське збурення в Україні викликав лист Л. Кучми на адресу представника ОБСЄ Мартіна Сайдека від 1 жовтня, де і викладаються умови цієї формули. Попри запевнення влади про контроль за кордоном взагалі не згадується. Можна прогнозувати, що навіть після пролонгування Закону про особливий статус ОРДіЛО і навіть проведення виборів Росія та її маріонеткові режими відмовляться передавати контроль, посилаючись на мінський протокол Комплексу заходів від 12 лютого 2015 року, де чітко прописані зміни до Конституції. Зокрема у п. 9 сказано “Відновлення повного контролю над державним кордоном з боку уряду України у всій зоні конфлікту, яке має початись у перший день після місцевих виборів і завершитися після всезагального політичного врегулювання (місцеві вибори в окремих районах Донецької і Луганської областей на підставі Закону Україна та конституційна реформа)”. Таким чином, засадничо умовою передачі кордону і контролю за окупованою територією виступала конституційна реформа з закріпленням особливого статусу так званих ОРДіЛО. Більше того, сама конституційна реформа мала бути реалізована до кінця 2015 року, чого не сталося завдяки тиску вулиці.
Тобто проблема не у формулюванні «формули Штайнмайєра», а у засадничому наповненні «мінських угод». Останні, на жаль, частково одержали міжнародну легітимізацію через згадки в резолюціях Ради безпеки ООН. Зокрема Комплекс заходів щодо виконання Мінських угод від 12 лютого 2015 року згадується у Рішенні (Резолюції) Ради Безпеки ООН 2202 (2015) від 17 лютого 2015 року. А у Додатку (2) до Рішення (Резолюції) фактично закріплюється «нормандський формат» – лідери Франції, Німеччини, РФ та України беруть на себе відповідальність сприяти реалізації вищезгаданого Комплексу, в тому числі задля «ідеї створення спільного гуманітарного та економічного простору від Атлантики до Тихого океану на основі повної поваги міжнародного права і принципів ОБСЄ». На нашу думку, Україна повинна заявити перед ООН про недієздатність закріплених форматів, які також не пройшли відповідної ратифікації в українському парламенті.
А щодо листа Кучми слід наголосити, що він юридично нікчемний, і перспективи втілення його положень залежать виключно від політичної волі Верховної Ради і Президента.
Єдиний український юридичний механізм, що непрямим чином пов’язаний із «Мінськом», це Закон України «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей», ухвалений 14 вересня 2014 року з порушенням регламенту Верховної Ради, який згодом регулярно пролонгували (на даний момент до 31 грудня 2019 року). У ньому прямо не згадується про «мінські» документи, однак загалом передбачаються особливі правила для самоврядування після проведення виборів у ОРДіЛО. Зокрема у ст. 3 передбачається «недопущення кримінального переслідування, притягнення до кримінальної, адміністративної відповідальності та покарання осіб – учасників подій на території Донецької, Луганської областей», що можна трактувати як повну амністію, щодо якої йдуть дискусії у суспільстві. Ст. 4 гарантує мовне самовизначення та сприяння розвитку російської мови, у ст. 5 що «повноваження депутатів місцевих рад і посадових осіб, обраних на позачергових виборах, призначених Верховною Радою України цим Законом, не можуть бути достроково припинені». Цей Закон не вступив у повну силу через непроведення узгоджених виборів на окупованих територіях протягом 5 років, однак може бути базою для “особливого статусу” у майбутньому, до того ж з можливими модифікаціями. Але юридична вага цього Закону (окрім сумнівів у конституційному способі його прийняття у вересні 2014 року) підважується і неузгодженістю з Законом “Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях”, що був ухвалений 18 січня 2018 року. Закон регулює правовий режим ставлення до окупованих територій Донецької та Луганської областей у військовій, економічній та політичній сферах, вводить поняття заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях, і загалом розглядає ситуацію в ОРДіЛО як окупаційну, що конфліктує з визнанням виборчого процесу та супутніх кроків.
Підсумовуючи:
1. Мінські угоди тактично відіграли певну роль, забезпечивши час для розбудови армії та оборони. Однак продовження надто пацифістської політики під час переговорів призводить до політичних втрат і розкладу армії.
- На цьому етапі головна мета України – здобути контроль над державним кордоном між окупованими територіями Донбасу і РФ. Недосягнення цієї мети надміру збільшує втрати, і краще в таких умовах виходити з Мінського процесу.
- Слід актуалізувати те, що РФ зобов’язалась підтримати повне виведення всіх іноземних військ із території України, яка в міжнародному юридичному полі включає територію АР Крим і м. Севастополь
- Головна дипломатична загроза – легалізація терористичних угрупувань, що зменшить ефективність міжнародної підтримки та призведе до надмірних репутаційних втрат.
- Слід мінімізувати вплив дипломатичних процесів на внутрішню політику України, що обмежує державний суверенітет.
- Дипломатичні переговори не повинні в більшості випадків призводити до відступу із утримуваних українською армією територій.
- Замість невигідних для України переговорів навколо Мінського процесу рекомендуємо владі виправляти помилки попереднього режиму. А саме – слід чітко заявити про безперспективність Мінських угод, оскільки протягом 5 років Росія не бажає йти на деескалацію і продовжує агресивні дії. Юридично Київ може цілком обґрунтовано заявити, що підписанти Мінських угод не мали відповідних повноважень, після цього звертатись як до Ради безпеки ООН, так і окремих дружніх (принаймні поки що) держав, насамперед Великобританії та США, що взяли на себе відповідні зобов’язання щодо гарантій українського суверенітету під час підписання Будапештського меморандуму в 1994 році. Києву слід однозначно ставити питання про відновлення Женевського формату (за зразком зустрічі представників США, Росії, ЄС та України, що відбулась 17 квітня 2014 року) та проведення консультацій згідно з Будапештським меморандумом. Головним елементом зовнішньої політики повинні стати союз із США, інтеграція в НАТО та наведення контактів з іншими державами Балто-Чорноморського регіону, які відчувають загрозу з боку РФ.
- З іншого боку, надмірна концентрація уваги як дипломатії, так і громадянського суспільства на Мінському процесі сприяє ігноруванню інших загроз, зокрема вторгнення Росії в інші регіони. А регулярні воєнні навчання за участі союзника-Білорусі, переозброєння російської армії збільшують окреслені загрози.
- Натомість продовження нинішнього курсу покладає ключову відповідальність на Верховну Раду України. Саме депутати розглядатимуть чергову пролонгацію / переписування Закону про особливий статус ОРДіЛО, що діє до 31 грудня, і нестимуть політичну відповідальність за це.
Над матеріялом працювали:
ЮРІЙ СИРОТЮК, директор недержавного аналітичного центру «Українські студії стратегічних досліджень»
ЮРІЙ ОЛІЙНИК, експерт недержавного аналітичного центру «Українські студії стратегічних досліджень»
Leave a Reply