Земля — національне багатство і власність Українського народу

Віктор Шишкін, кандидат юридичних наук, заслужений юрист України, суддя Конституційного Суду України у відставці

Земля є об’єктивною реальністю, яка, незалежно від бажання людства, має природне походження — є результатом багатовікового еволюційного космічного розвитку природи. Саме тому ставлення до землі не може бути таке ж, як до речей, які виробляє людство для свого життєзабезпечення і які об’єктивно можуть перебувати в товарному обігу. Утилітарний підхід до землі як до товару, який можна купити-продати, що його нам сьогодні нав’язують носії політичної влади в Україні, є злочином проти Творця цієї землі і майбутнього людей.

Земля як природний об’єкт не може бути відокремленою від інших ресурсів чи вилученою з довкілля. Вона становить єдине місце життєдіяльності людей та середовище всіх живих організмів і є частиною екологічної системи планети. Природне середовище, частину якого становить репродуктивна земля, складається із сукупності взаємопов’язаних природних компонентів, зокрема й води. Природні властивості землі як репродуктивного ресурсу поновлення біологічних продуктів людського вжитку обмежені на планеті і на відміну від речей (майна), що їх створює в процесі трудової діяльності людство, не можуть безмежно збільшуватися.

Вказана особливість землі стала підґрунтям й для конституційного регулювання різних аспектів статусу землі — як безпосередньо, так і в ширшому контексті сукупності компонентів навколишнього середовища, якими є природні ресурси.

Визначально-концептуальна основа належності Українському народу природних ресурсів, які є на території Української держави, випливає з об’єктивно-природного і юридично закріпленого стану нашого народу як носія суверенітету (частина друга статті 5 Конституції України). Саме про такий верховний статус Українського народу щодо розпорядження природними ресурсами, зокрема землею, вперто не згадують носії публічної влади під час цитування вказаної конституційній статті, обмежуючись лише згадкою, що народ є джерелом їхньої влади.

Окремі сфери суспільних відносин, пов’язані з землею, становлять юридичний аспект, який регулюється приписами нормативних актів в різних галузях права, а стійка природна неоднорідність землі зумовлює ще й диференціацію її правового режиму залежно від категорійності земель, окремих угідь та інших особливостей. Виходячи з цього, землю як об’єкт правової регламентації, з урахуванням її призначення, специфічної і особливої ролі та функції, виділено (виокремлено) із переліку інших природних об’єктів законодавчим шляхом навіть у Конституції України.

Статус землі має закарбуватись у свідомості. Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України, «Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності Українського народу». За тим же концептуальним напрямом уже в частині першій статті 14 Основного Закону України виокремлене і конкретизоване одне з принципових положень, закріплених у зазначеній частині першої статті 13 Конституції України: землю оголошено основним національним багатством, тобто вона є одним зі складників матеріальних і духовних благ всього українського суспільства. У цій же нормі акцентовано, що це багатство перебуває під особливою охороною держави, тобто під охороною інституцій державної влади (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України тощо), їхні ж посадові та службові особи повинні скерувати всі свої зусилля на охорону цього багатства, а не розбазарювати його або допомагати злодіям у його розкраданні.

Зазначені доктринальні положення Конституції України обумовлюють всю, особливо підкреслюю — всю засадничу стратегію регулювання наявних земельних відносин, зважаючи на сучасні потреби суспільства і безумовно орієнтуючись на потреби наступних поколінь, тобто закладаючи орієнтири на перспективу.

Визнання землі основним національним багатством, яке перебуває під особливою охороною держави, обумовлює розуміння ролі землі щонайменше у трьох аспектах, а саме:

1) як території, на якій народ проживає. Тобто йдеться про державоутворювальну сутністьземлі — територіальний просторовий ареал виникнення, формування та подальше історичне існування відповідної нації. Зазначена особливість відображає територіальний суверенітет України (стаття 2 Конституції України) і кореспондує з її найважливішою функцією української держави, спрямованою на захист суверенітету, територіальної цілісності, національної і економічної безпеки всього Українського народу (закладена у частини першої статті 17 Конституції України). У такому аспекті землю у значені єдиного загальнонаціонального земельного фонду (землі будь-яких відповідних категорій) суспільство і носії публічної влади повинні обов’язково розглядати як особливий об’єкт державно-національного суверенітету і нашої національної безпеки. Земля є територіальною ОСНОВОЮ Української нації;

2) як природний репродуктивний ресурс — життєзабезпечувальна функція матеріально-біологічного існування нашої нації. Цінність цього об’єкта природи пов’язана з його багатофункціональним призначенням забезпечувати насамперед загальнонародні та загальнодержавні інтереси, зокрема в умовах наростаючої планетарної продовольчої кризи і обмежених ресурсів питної води. Земля є основним засобом виробництва харчових продуктів у сільських, лісових та водних господарствах, де її нічим не замінити. Тому (поряд з роллю природного об’єкта) такий факт обумовлює її економічні, соціальні, політичні та інші функції. В цьому контексті особливого значення набувають землі сільськогосподарського призначення як репродуктивна умова життєздатності і збереження генофонду Українського народу (стаття 16 Конституції України);

3) як засіб безпосередньої виробничої діяльності, пов’язаний з плодючістю землі сільськогосподарського призначення. У процесі взаємодії з родючою землею людство послуговується необхідними для забезпечення свого подальшого життя природними речовинами, отриманими від продуктивності землі. Вказане обумовлює специфіку суспільних відносин щодо права користування (частина друга статті 13 Конституції України) землею вже як об’єктом виробничої діяльності для отримання продуктів щоденного вжитку людини. Підкреслюю — саме користування, а не володіння.

Найважливішою ознакою землі у порівнянні з іншими нерухомими об’єктами, які можуть бути майном, є її абсолютна нерухомість, оскільки її не можна перенести в інше місце. Вказана особливість землі є підґрунтям для комплексного правового регулювання різних аспектів статусу землі — як безпосередньо, так і в контексті більшої сукупності різних компонентів навколишнього середовища, що ними є природні ресурси.

Вказані аспекти розуміння ролі землі обумовлюють: по-перше, специфічний уособлений статус правового режиму землі в порівнянні з іншими матеріальними чи духовними об’єктами національного багатства; по-друге, підпорядкованість правового регулювання режиму інших природних об’єктів правовому статусу землі як основної матеріальної цінності, що належить на праві власності всьому Українському народові та підлягає особливій охороні з боку держави.

Народні депутати України, які 13 і 14 листопада 2019 року проголосували за основу двох законопроектів щодо обігу (фактично товарного ринку) землі та способу розпорядження нею, стали натхненниками, пропагандистами і проштовхувачами ідеї сумнівного ринку землі, і цим взяли на себе відповідальність за land grabbing — «захоплення землі», тобто за ліквідацію спільного права українців на свою землю як основи і коду Української нації.

Засадничо вихідні принципи Конституції України щодо землі як національного багатства і одночасно об’єкта власності всього Українського народу були закладені установчою владою у Розділі І Конституції України. Вони визначають основу нашого конституційного ладу і підвалини суспільних відносин в Україні, тому є обов’язковими орієнтирами для всього суспільного життя в нашій державі. Зміна цих принципів є зміною конституційного ладу. Носієм суверенітету в Україні є НАРОД, а не органи влади. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно Українському народу як носію суверенітету, і це право не може узурпувати держава, її органи або посадові особи (частина 3 статті 5 Конституції). Узурпація залишається узурпацією незалежно від того, в який спосіб вона відбувається — у авторитарно-силовий чи нібито «законодавчо-лагідний», як зараз. Зміну ж вихідних положень конституційного ладу, що визначені у Розділі І Конституції України, можна здійснити лише одним способом — завершальним рішенням всеукраїнського референдуму (стаття 156 Конституції України).

Народні депутати, Президент і урядовці, ініціюючи проекти законів та готуючись до ухвалення закону, зобов’язані беззаперечно керуватись у своїй діяльності саме приписами, вказаними у Розділі І Конституції України, як доктринальними настановами. Розробляючи законопроекти, пропагуючи їх у суспільстві та приймаючи за основу — ні Президент, ні Кабінет Міністрів, ні народні депутати не запитали в носія суверенітету його бачення щодо можливості, порядку і способу набуття індивідуального права власності на землю, особливо на землю сільськогосподарського призначення.

Вказаними діями носії вищої публічної влади, нехтуючи визначальними для конституційного ладу в Україні положеннями статей 13 і 14 Конституції, здійснили спробу в завуальованій формі фактично змінити вказані принципи конституційного ладу в державі.

Виходячи з наведених засадничих положень і згідно з імперативною настановою частини другої статті 19 Конституції України, всі носії публічної влади (президент, народні депутати, міністри, державні службовці тощо), зобов’язані діяти лише на підставі Конституції і законів України. Саме це і обумовлює їхню поведінку, інакше вони є порушниками свого статусу і узурпаторами влади. Суспільно-політична проблема, пов’язана з можливим продажем землі в Україні, стала реальною загрозою «громадянській злагоді на землі України» (речення шосте Преамбули Конституції України). Крім того, політичні спекуляції на тему можливого фактичного продажу землі, за умови однобокої та заангажованої позиції Президента Україниі Кабінету Міністрів України, створює суттєву загрозу державності, яку в 1991 році відродив Українській народ; нівелює конституційні обов’язки держави (читай державної влади) «сприяти консолідації та розвитку української нації» (стаття 11 Конституції України), «зберігати генофонд Українського народу» (стаття 16 Конституції України»). Все це разом призводить до суттєвого уповільнювання розвитку України як «суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави» (стаття 1 Конституції України).

Правова охорона земель має бути системою врегульованих нормами права організаційних, економічних, управлінських та інших суспільних відносин щодо забезпечення раціонального використання земельного фонду країни, запобігання необґрунтованому вилученню земель із сільськогосподарського обігу, відтворення їхньої продуктивності, забезпечення особливого правового режиму земель рекреаційного, оздоровчого, природоохоронного та історико-культурного призначення.

Варто звернути увагу на маніпуляційний трюк владної пропаганди щодо референдуму про ринок землі для іноземців. Такий референдум взагалі не може бути проведений, тому що він за правовою природою антиконституційний, оскільки суперечить конституційним положенням статей 13 і 14 Основного Закону України, в яких є однозначні застереження, що перешкоджають проведенню такого референдуму: земля є національним багатством і об’єктом власності Українського народу. Тому лише громадяни України можуть мати право власності на землю, а не будь-хто інший.

Визначення сфери конституційної гарантії на право власності залежить від виду власності, що обумовлює відповідні підходи (стандарти) до конкретного об’єкта. Такі підходи можуть максимально забезпечувати право власності, якщо власність є абсолютною для реалізації цілей її набуття. Однак суспільство може сформувати та застосувати інші підходи до права на власність, яке виконує важливі суспільні функції і є необхідною для його існування. Уніфікації підходів тут бути не може, оскільки йдеться про різне цільове призначення в користуванні відповідним правом.

Право власності саме на землю має подвійну конституційно-правову природу. 1) Об’єкт права власності Українського народу, що одночасно має статус національного багатства. Такий статус землі обумовлює неподільність об’єкта, що є застереженням щодо абсолютизації претензій на отримання права власності на землю. 2) Об’єкт права власності і господарювання конкретного суб’єкта — громадянина, юридичної особи, держави. Конституція визначила три рівноправних суб’єкти. Звідціля логічним є визначення пріоритетності у набутті права власності на землю, виходячи з потреб суспільства і зважаючи також на те, що право власності і право господарювання не є тотожними.

У концептуальному підході до встановлення і регулювання права власності на землю, особливо щодо землі сільськогосподарського призначення, право власності на землю саме Українського народу (суспільства) може бути пріоритетним над правом індивідуума і обумовлювати встановлення обмежень не лише в розпорядженні наданим правом, а взагалі у наданні комусь такого права індивідуально. Тим паче, що частина друга статті 13 Конституції України говорить лише про право громадянина на користуванняприродними об’єктами права власності народу, а таким чином і землею. До того ж пріоритетність може проявлятись навіть щодо певних категорій і видів землі. Зокрема, в статті 23 Земельного Кодексу України була зазначена пріоритетність земель сільськогосподарського призначення (особливий статус) у порівнянні з іншими видами земель. Надання землі статусу основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, покладає на органи державної влади, а також на органи місцевого самоврядування, загальний обов’язок забезпечити раціональне використання та охорону земельних ресурсів України. Виконання цього обов’язку забезпечується здійсненням вказаними органами низки повноважень і функцій щодо управління об’єктами земельної власності чи спрямованих на охорону земельних ресурсів.

Порядок здійснення права власності на природні ресурси має визначати поресурсове законодавство, в якому регулювання права власності на землю має певну специфіку.

Правила, що унормовують регулятивні і наглядові процедури щодо права власності на землю сільськогосподарського призначення, яка природно виконує суспільно важливу функцію забезпечення життєздатності народу, визначають дії, які можуть бути в розпорядженні (в арсеналі) власника. Якщо такі правила позбавляють власника певних видів поводження зі своєю власністю, то такі види поводження залишаються поза межами абсолютизованого права власника (наприклад, власнику предметів мистецтва, що мають статус національного надбання, заборонено продавати їх за кордон).

Можливість, а в певних ситуаціях і необхідність, обмежити реалізацію права власності на землю безпосередньо випливає з положень Конституції України: 1) Україна є соціальною державою (стаття 1), що покладає на чинну публічну владу зобов’язання дбати про збереження життя і належного здоров’я людини та її достойного існування (стаття 3), а також гармонійного існування загалу (суспільства) як сукупності людей, що довірила їй (публічній владі) виконувати функції правління; 2) «Власність зобов’язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству» (частина третя статті 13), тобто розпорядник власності має також одночасно і суспільні зобов’язання (виключенням є майно безпосереднього особистого значення); 3) «використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі» (частина сьома статті 41). Як бачимо, навіть у статті 41 Конституції України, в якій концептуально закріплено конституційне право приватної власності людини, індивідуальне зобов’язання власника щодо збереження природної якості землі виокремлено в самостійне положення, а стаття 66 Основного Закону України ще й містить для кожного зобов’язання не заподіювати шкоду природі, а тому й землі.

Варто зазначити, що Конституційний Суд України також неодноразово висловлював свою позицію, що власність гарантує не лише права власників, а й покладає на них певні обов’язки. Така позиція корелює з положеннями Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року, відповідно до яких державам-учасницям договору дозволено за допомогою національного закону використовувати певні регулюючі механізми користування об’єктами права власності відповідно до суспільних потреб, внутрішньої соціальної та економічної політики. У статті 1 Першого протоколу до Конвенції йдеться про те, що «ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які, на її думку, є необхідними для здійснення контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів».

До того ж вказаний припис Конвенції стосується права на звичайну власність, а власність, яка має ще й статус національного багатства, потребує додатково вагомих захисних механізмів від індивідуального егоїзму.

Гарантування права власності на землю, про що йдеться в частині другій статті 14 Конституції України, — одна з важливих функцій держави. Конституція України (стаття 13) зобов’язує державу забезпечувати захист прав усіх суб’єктів права власності, проголошує непорушність права приватної власності та закріплює положення про те, що ніхто не може бути протиправно позбавлений своєї власності (частина четверта статті 41). Саме в цьому й полягає сутність гарантій права власності — не можна протиправно її позбавити, — а не в необмеженій абсолютизації права на отримання у власність чогось, як багато хто вважає. Такий підхід безпосередньо стосується набуття права власності на частку землі (ділянку), яка є національним багатством Українського народу.

Крім того, варто звернути увагу, що конституційне гарантування права власності не покладає на суспільство або на державу як управлінський інститут суспільства кореспондуючого обов’язку забезпечити приватизацію природних об’єктів, зокрема й землі. Конституція встановлює лише можливість регулювати через закони порядок використання природних ресурсів — і не більше. Серед усіх видів і категорій земель саме земля сільськогосподарського призначення додатково потребує спеціального регулювання або навіть обмеження на набуття на неї права власності та захисту від її абсолютної (як видно з намірів схоластичних політиків) «прихватизації», оскільки така земля має функцію життєзабезпечення Українського народу.

Закон дійсно може визначити порядок набуття права на вказану власність (частина друга статті 14 Конституції України), але лише за умови системної єдності положень статей 5, 13, 14 Основного Закону України, тобто в разі, якщо носій суверенітету (народ) дасть згоду на таке поводження з національним багатством і з цим специфічним об’єктом права власності всього Українського народу. Всенародна згода (волевиявлення), відповідно до статті 69 Конституції України, здійснюється через всеукраїнський референдум або через якусь іншу форму безпосередньої демократії — волю суверена публічна влада зобов’язана з’ясувати.

Конституція України, закріпивши за представницьким органом всього Українського народу — Верховною Радою України (парламентом) — виключне право законодавчого регулювання всіх правовідносин стосовно використання природних ресурсів і встановлення правового режиму власності (частина друга статті 14, пункти 5, 7 частини першої статті 92), надала можливість цьому органу країни регулювати правові відносини в земельній сфері з позиції балансу інтересів індивідуума й суспільства. Про це сказано і в актах Конституційного Суду України (рішення від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 (справа про постійне користування земельними ділянками); від 20 червня 2007 року № 5-рп/2007 (справа щодо кредиторів підприємств комунальної форми власності)). До того додається, що відповідно до частини другої статті 19 Конституції України домінантними є вихідні положення Розділу І Основного Закону України.

Тим, хто поверхово маніпулює так званим досвідом інших країн чи правових систем, маю пригадати, що Європейський Суд з прав людини в пункті 46 справи «Джеймс та інші проти Об’єднаного Королівства» (1986 р.), в пункті 87 справи «Колишній король Греції та інші проти Греції» (2000 р.) зазначив, що дотримується такої думки: національні органи влади, з огляду на безпосереднє знання своїх суспільств та їхніх потреб, перебувають у кращому становищі, ніж міжнародний суддя, коли оцінюють те, що становить «громадський інтерес» у відповідному суспільстві. Суд вважає природним, що поле розсуду, надане національній законодавчій владі для реалізації соціальної та економічної політики, має бути широким, тому буде поважати судження національного законодавця стосовно того, що становить «громадський інтерес», доки таке судження не буде явно необґрунтованим.

Виходячи з системного підходу і концептуального розуміння положень статей 1, 2, 3, 5, 13, 14, 16, 17, 41, 66 Конституції України, набуття права власності на землю, особливо сільськогосподарського призначення, як нашого національного багатства і репродуктивного базису, може бути обмежено в інтересах суспільства і піклування про збереження сфери життєзабезпечення нинішнього і прийдешнього покоління Українського народу. А остаточне рішення має бути за носієм суверенітету — НАРОДОМ.