Ухвалені
Проєкт Закону про внесення змін до розділу VI “Прикінцеві та перехідні положення” Закону України “Про національну безпеку України” щодо набрання чинності положеннями стосовно Головнокомандувача Збройних Сил України, Генерального штабу Збройних Сил України, видів і окремих родів військ (сил) (Президент України) 3015
Передбачає початок введення в дію нових положень не з 1 січня 2021 року, а вже з 1 березня 2020. Як стверджує автор, це дозволить пришвидшити реформу за стандартами НАТО, і вже в 2020 році створити нову об’єднану систему керівництва та управління силами оборони.
Згідно з цими змінами, що були ухвалені ще в червні 2018 року, розділяється посада Начальника Генерального штабу – Головнокомандувача Збройних Сил України та запроваджується нова найвища посада у Збройних Силах України – «Головнокомандувач Збройних Сил України», а також окрема посада «Начальник Генерального штабу Збройних Сил України». Однак досі великий масив нормативних актів не приведений у відповідність, що продукуватиме правові колізії. Виникають сумніви у доцільності надшвидкої реформи і підозри у політичних мотивах, зокрема призначення на посади окремих осіб.
Проєкт Закону про схвалення рішення Президента України про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України у 2020 році для участі у багатонаціональних навчаннях (Президент України) 3003
Необхідне схвалення Парламенту для допуску підрозділів США та інших держав НАТО для участі у спільних навчаннях, що проводяться щорічно вже традиційно.
Проєкт Закону про оборонні закупівлі (Завітневич, Копитін, Безугла, Здебський, Верещук, Веніславський, Арахамія, Мисягін, Забродський) 2398-д
Законопроєкт, що прагне змінити алгоритми оборонних закупівель за прикладом апробованих у цивільній сфері конкурсних методів відбору замовника (Закон “Про публічні закупівлі”). Двічі повертався на доопрацювання у зв’язку з зауваженнями ГНЕУ, насамперед через слабко виражену підтримку місцевого виробника, що є пріоритетом національної безпеки.
Вважаємо, потребує продовження широкого експертного обговорення, аналізу на можливі схеми зловживань, оскільки державні закупівлі для потреб оборони страждають як від закритості, так і великих корупційних скандалів.
Проєкти законів
Проєкт Постанови про схвалення пропозицій щодо продовження строку застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)
(Лозинський, Бобровський, Вакарчук, Василенко, Клименко, Осадчук, Рахманін, Княжицький, Совсун, Юрчишин та інші) 3319
Передбачає внесення на розгляд РНБО пропозиції продовження застосування персональних санкцій відповідно до Рішення Ради національної безпеки і оборони від 28 квітня 2017 року “Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)” (з наступними змінами), що було введено в дію Указом Президента України від 15 травня 2017 року №133/2017
Потрібне рішення, що продовжує застосування обмежень щодо осіб, пов’язаних з політичними та економічними інтересами держави-агресора.
Проєкт Закону про внесення змін до Закону України “Про Службу безпеки України” щодо удосконалення організаційно-правових засад діяльності Служби безпеки України (Президент) 3196
Проєкт Закону про внесення змін до Закону України “Про Службу безпеки України” щодо реформування діяльності Служби безпеки України (Устінова, Железняк, Рудик, Стефанишина, Цабаль) 3196-1
Обидва проєкти законів мають як спільні риси, так і відмінності. Тому окремі недоліки та переваги для них також є спільними.
Президентський проєкт передбачає кримінально-процесуальну діяльність Служби, а депутатський позбавляє Службу слідчих функцій. Спільним для обох проєктів є принцип демілітаризації Служби безпеки: ідеться про заміщення військових на «осіб із спеціальними знаннями». Можна припустити, що це пов’язано із трендом в західних країнах, спрямованим на пацифізацію спецслужб.
При цьому, законопроєкти дещо відрізняються з точки зору свого підґрунтя та геополітичних орієнтирів. Якщо президентський проєкт прямо говорить про геополітичну орієнтацію на європейський та північноатлантичний напрямки в економічній, політичній та безпековій сферах, то депутатський таких орієнтирів не містить.
Дещо неоднозначним видається те, що в проєктах закону, особливо в «президентському», неодноразово автори апелюють до позиції західних країн і європейських партнерів. Справа в тому, що як би це не було прикро визнавати, але сучасні західні держави з точки зору забезпечення національної безпеки виявились досить безсилими, зокрема перед російськими спецслужбами та їх операціями впливу. Цей фактор при розробці законопроєктів не враховувався: звичайно, ми прагнемо позбутись радянського минулого; але при цьому слід звертати увагу не тільки на досвід демократичних країн. Зокрема, в пояснювальних записках до проєктів законів жодного слова немає про запровадження досвіду спеціальних служб держави Ізраїль. Ще більш сумнівним є апелювання до рекомендацій Парламентської асамблеї Ради Європи. По-перше, ця міжнародна організація не має жодного стосунку до питань розбудови органів національної безпеки, тому що її чиновники ніяким чином свої країни не захищають; по-друге, сама по собі сфера функціонування спеціальних служб не передбачає такої відкритої взаємодії (а можливий обмін досвідом і взаємодія здійснюються непублічно); по-третє, минулорічне повернення делегації Росії до ПАРЄ остаточно підриває авторитет цієї організації.
При цьому, альтернативний депутатський проєкт закону робить значний акцент на антикорупційній складовій: по-перше, запроваджуються превентивні механізми (управління внутрішнього контролю); по-друге, СБУ позбавляється функцій, не пов’язаних із питаннями національної безпеки – боротби з корупцією та організованою злочинністю. Натомість пропонується зосередити Службу на контррозвідувальній, оперативно-розшуковій, антитерористичній діяльності.
Перевагою альтернативного проєкту закону, у порівнянні з президентським, є більш чітке формулювання тих змін, які пропонується запровадити: зокрема пропонується чіткий перелік функцій та інституційних перетворень, тоді як автори президентського проєкту закону надмірно оперують загальними поняттями.
Прикметно, що в обох проєктах закону використовуються одночасно два терміни «національна безпека» і «державна безпека». Використання цих двох понять видається сумнівним: справа в тому, що вони обидва визначаються чинним Законом України «Про національну безпеку України».
«Державна безпека – захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності і демократичного конституційного ладу та інших життєво важливих національних інтересів від реальних і потенційних загроз невоєнного характеру».
«Національна безпека України – захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз».
Як бачимо, визначення є майже тотожними, за винятком того, що державна безпека стосується загроз «невоєнного характеру». Виникає слушне питання: якою може бути загроза територіальній цілісності, якщо вона не має воєнного характеру?
Справа в тому, що такий важливий і фундаментальний закону як «Про службу безпеку України» міг би унормувати понятійний апарат у безпековій сфері: як вже зазначалось, наведені поняття є майже тотожними за змістом, при цьому «державна безпека» асоціюється з каральними органами часів радянської окупації.
Також слід відмітити, що «президентський» проєкт закону виглядає дещо більш фундаментальним з погляду юридичної техніки, оскільки він містить перелік визначень термінів, які в законі використовуються.
Проєкт Закону про визнання таким, що втратив чинність, Закону України “Про особливості управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі” (Касай) 3343
Проєкт Закону про особливості управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі України (Наливайченко) 3395
Фактично мова про прийняття нового закону на заміну старому. Основна мета проєктів закону – трансформація оборонно-промислової галузі з метою підвищення її ефективності. Найважливіша і основна зміна полягає у ліквідації концерну «Укробронпром» і створення на його заміну центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну військово-промислову політику.
У принципі, претензії до Укроборонпрому виникали і раніше: цей концерн відзначається низькою ефективністю, нецільовим використанням коштів державного бюджету, корумпованістю. Поставити під сумнів його ефективність дає підстави вже той факт, що він створений у часи правління і за рішенням В. Януковича.
Автори законопроєктів вказують ще на один недолік «Укроборонпрому», який виявляється на концептуальному рівні – фактично вказаний концерн поєднує в собі одночасно функції державного управління та господарювання. По-перше, це суперечить усталеним уявленням про розподіл функцій між різними типами суб’єктів; по-друге, суперечить притаманному українському законодавству уявленню про поділ юридичних осіб на три види: підприємства, установи, організації. З цього приводу можна зазначити, що концептуальні проблеми, пов’язані з «Укроборонпромом», випливають у тому числі з деяких недоліків вітчизняного законодавства в корпоративній сфері: тривалий час термін «підприємство» використовувався в двох несумісних значеннях: як суб’єкт відносин, і як об’єкт.
Отже, основна ідея законопроєктів – створення відповідного центрального органу виконавчої влади. До його повноважень, зокрема належить: підготовка пропозицій щодо формування державної політики в сфері ОПК; визначення пріоритетних напрямків розвитку оборонно-промислового комплексу; забезпечення координації заходів, що здійснюються центральними та місцевими органами виконавчої влади у сфері функціонування і розвитку.
З позитивних моментів аналізованого проєкту закону можна назвати формулювання спеціальних обмежень та заборон щодо приватизації оборонних підприємств, а також передбачення можливості застосування державно-приватного партнерства.
При цьому позиції авторів проєктів законів з окремих питань видаються дещо сумнівними. Наприклад, у пояснювальній записці до проєкту закону 3343 (щодо втрати чинності діючого закону в цій сфері) зазначено, що «До моменту вирішення питання підпорядкованості підприємств оборонно-промислового комплексу центральним органам виконавчої влади за сферою діяльності пропонується підпорядкувати дані підприємства Міністерству розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України». Така позиція видається сумнівною з двох причин: по-перше, питання перехідного періоду чітко визначається в перехідних положеннях закону і скасування попереднього повинно відбуватись разом із прийняттям нового. По-друге, навряд чи вказане міністерство є компетентним в оборонній галузі.
Також є певні питання до основного законопроєкту 3395. Зокрема, в пояснювальній записці автори вказують на те, що фінансове і матеріально-технічне забезпечення діяльності утвореного центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну військово-промислову політику здійснюватиметься коштом Державного бюджету України, що передбачено у видатках на Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України (Мінекономіки), яке наразі виконує функції органу у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує державну військово-промислову політику. І хоч такої норми немає в тексті проєкту закону, така позиція його авторів викликає підозри: по-перше, вказане міністерство не є профільним; по-друге, таке фінансове підпорядкування політично узалежнює новостворений орган від Мінекономіки.
Проєкт Закону про внесення зміни до статті 2 Закону України “Про правовий режим майна у Збройних Силах України” (Кожем’якін, Мокан, Суркіс, Борзова, Саладуха, Беленюк, Цимбалюк та інші) 3403
Передбачає можливість передачі боєприпасів, що підлягають утилізації, окремим закладам фізичної культури і спорту, зокрема, дитячо-юнацьким спортивним школам, закладам спеціалізованої освіти спортивного профілю, центрам олімпійської підготовки, спеціалізованим спортивним клубам і ін. для забезпечення розвитку українського спорту (насамперед, кульової стрільби і біатлону), а також військовій підготовці молоді.
Проєкт Закону про внесення змін до Закону України “Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту” щодо вдосконалення правового механізму підтвердження участі в антитерористичної операції учасників добровольчих формувань, що були утворені або самоорганізувалися для захисту незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України (Батенко, Констанкевич, Балога) 3317
Передбачає право підтверджувати участь особи в захисті України з метою отримання статусу учасника бойових дій особам, які вже отримали статус учасника бойових дій і належать до учасників добровольчих формувань, що були утворені або самоорганізувалися для захисту незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України під час зупинення агресії в рамках антитерористичної операції, проте з тих чи інших підстав не потрапили до складу офіційних збройних формувань України. Необхідні ствердні свідчення свідченнями трьох (у окремих випадках двох) осіб, які вже отримали статус учасника бойових дій.
Окрім цього, статус члена сім’ї учасника бойових дій пропонується поширити на членів сім’ї учасників добровольчих формувань, які були пораненні, загинули чи пропали безвісти.
Проєкт Закону про статус ветеранів та членів сімей загиблих (померлих) Захисників України та ветеранів (Василенко, Бобровська, Железняк, Клименко, Костенко, Лозинський, Рахманін, Устінова, Юрчишин та інші) 3407
Проєкт Закону про статус осіб, які сприяли захисту Батьківщини, та осіб, постраждалих внаслідок збройних конфліктів
(Василенко, Бобровська, Железняк, Клименко, Костенко, Лозинський, Рахманін, Устінова, Юрчишин та інші) 3408
Повномасштабні законопроєкти в сфері соціальної політики, що передбачають цілісну програму набуття статусу і відповідної турботи про осіб, що брали участь у захисті Батьківщини чи постраждали під час бойових дій.
Важливий позитивний нюанс – у проєкті 3407 нарівні прописується статус осіб, постраждалих у результаті активної участі в Революції Гідності. Вони в легальному полі урівнюються як із ветеранами Другої світової, так і з учасниками українських змагань за визволення у 20 столітті.
У законопроєкті 3408 також конкретизуються категорії осіб, що сприяли захисту Батьківщини – в тому числі медиків, що надавали допомогу в умовах АТО/ООС, та операторів протимінних заходів.
Водночас загалом два законопроєкти, зареєстровані в один день із тотожним списком ініціаторів, переважно дублюють один одного (очевидно з метою посилення ймовірності швидкого розгляду, а також додаткового розголосу).
Окрім того, набір чисельних соціальних гарантій для позбавлення декларативності потребує як затвердження відповідних виплат у бюджеті, так і узгодження з іншими чисельними нормативними актами, що широко забезпечують пакет соціального піклування (при недостатньому реальному виконанні і випадках недофінансування).
Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо заборони обіймати керівні посади в оборонно-промисловому комплексі (Дубінський) 3338
Пропонується, що членами Наглядової ради, Ради директорів або Генеральним директором та його заступником Концерну “Укроборонпром”, а також керівниками і заступниками державних підприємств оборонно-промислового комплексу не можуть бути призначені особи, які мають або мали громадянство (підданство) іноземної держави (іноземних держав) та іноземці або особи без громадянства, які набули громадянство України.
Законопроєкт слушний в аспекті заборони набуття таких посад, що не мають українського громадянства, чи володіють додатковим (що заборонено українським громадянством). Водночас для осіб, що були такими в минулому, доцільніше надати певний обмежувальний термін (наприклад 5 років), після якого їх можна буде допускати (окрім інших можливих обмежень з міркувань безпеки). Звісно, іноземці можуть бути радниками – якщо йдеться про представників держав-союзників.
Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів з питань удосконалення державного регулювання у галузі державної авіації України (Копитін) 3412
Передбачає формування спеціального урядового органу, підзвітного Міністерству оборони, що візьме на себе функції регулювання діяльності в галузі державної авіації (в тому числі розслідувань інцидентів).
Ідея потребує обміркування та ретельного доопрацювання. Зокрема в Пояснювальній записці автор обумовлює свої пропозиції потребою чіткого визначення розподілу повноважень між Державною авіаційною службою України та Генеральним штабом Збройних Сил України щодо використання повітряного простору України, чого у тексті самих змін не спостерігаємо.
Юрій Олійник, експерт Українських студій стратегічних досліджень
Кирило Латишев, юрист, дослідник міжнародного права, аспірант НаУКМА
Leave a Reply